De informatieplicht van bestuurders moet ervoor zorgen dat gekozen volksvertegenwoordigers de informatie hebben om het bestuur te kunnen controleren. Geheimhouding maakt controleren er dan ook niet makkelijker op: je weet wat er speelt en je moet belangrijke beslissingen nemen maar je mag er niet met anderen over praten.
Hoe kan geheimhouding, formeel gezien, worden opgelegd en hoe verloopt dat in de praktijk? Aan de hand van een ‘alledaags’ geheim document in Alkmaar loop ik door het geheimhoudingsproces. Het begin van heel veel vragen over geheimhouding.
Geheime bouwplannen
‘Ik wijs u erop dat u alleen maar “ja” of “nee” kunt zeggen.’ Het zijn de woorden van de burgemeester van Alkmaar, Piet Bruinooge (CDA), in 2016. Hij leidt zoals elke raadsvergadering de raadsleden door de agenda op deze maandagavond 26 september. De vergadering is bij punt 27 aangekomen: het verzoek om geheimhouding van de afspraken tussen het college van burgemeester en wethouders en het ziekenhuisbestuur in Alkmaar, inmiddels onderdeel van de Noordwest Ziekenhuisgroep (NWZ).
NWZ biedt topklinische zorg aan zo’n 1 miljoen inwoners in de regio Noord-Holland-Noord en de Alkmaarse vestiging staat al sinds 1930 in het oudste stadspark van Nederland, de Alkmaarderhout. Voor inwoners van Alkmaar en omstreken: ‘de Hout’.
Al bijna twintig jaar wil het ziekenhuis vernieuwen. Maar over de nieuwste afspraken over de bouwplannen die, vlak voor de zomer, zijn vastgelegd mag niet worden gesproken. Bruinooge herhaalt: ‘Over de inhoud praten kan pas als u de geheimhouding weer opgeheven heeft.’
Afspraken vlak voor het zomerreces
Niet vaak vergadert de gemeenteraad tweemaal in twee weken, maar de agenda van de eerste vergadering na het zomerreces stond zo bomvol dat de vierendertig raadsleden twee avonden nodig hebben. Ook wat de afspraken met het ziekenhuis betreft is er veel gebeurd die zomer: op de laatste dag voor het zomerreces, vrijdag 8 juli 2016, zette burgemeester Bruinooge en de gloednieuwe voorzitter van het ziekenhuisbestuur samen met een medebestuurster hun handtekening onder de afspraken die het college met het ziekenhuis maakte waardoor na bijna twintig jaar gesteggel de ‘vernieuwbouw’ plannen van het ziekenhuis eindelijk mogelijk werden. De verklaring voor het jarenlange gesteggel hangt natuurlijk af van aan wie je het vraagt: de PvdA blokkeerde sinds 2004 alle plannen in de Hout en op andere locaties binnen de gemeentegrens van Alkmaar, reden voor coalitiepartners VVD en CDA om in 2011 een motie van wantrouwen in te dienen. Gevolg: het college viel. Eerst werd alles in het werk gesteld om het ziekenhuis net over de Alkmaarse grens in Heerhugowaard vanaf de grond af op te bouwen, maar ook die plannen gingen niet door. In 2014 deed het Alkmaarse college de toezegging ‘er alles aan te doen het ziekenhuis in Alkmaar te behouden’. Veel tijd, geld en frustratie later stond daar in april 2016 nog steeds hetzelfde ziekenhuis in de Hout. Maar zowel het ziekenhuisbestuur als het college van Alkmaar had niet stilgezeten.
Als die vrijdag 8 juli 2016 na al die jaren onderhandelen de handtekeningen onder de afspraken worden gezet, doet het college op verzoek van het ziekenhuis nog één toezegging: we houden deze vaststellingsovereenkomst vertrouwelijk en delen de inhoud met de raad, maar onder oplegging van geheimhouding.
De maandag na het weekend, op 11 juli 2016, sturen gemeente en ziekenhuis een persbericht de wereld in. De gemeente deelt daarin mee dat het ‘eensgezind en constructief’ heeft meegedacht met de Noordwest Ziekenhuisgroep ‘vanuit een positieve grondhouding’ over de mogelijkheden om toekomstbestendige gezondheidszorg voor de regio Noord-Holland-Noord in Alkmaar te faciliteren. Maar wat er precies is afgesproken, weet op dat moment alleen het college.
Hoe kan die toegezegde geheimhouding, formeel gezien, worden opgelegd en hoe is dat in Alkmaar, in de praktijk, verlopen?
Het belang van geheimhouding
Zowel het college van burgemeester en wethouders als de burgemeester zelf, de gemeenteraad of een door het college, de burgemeester of de raad ingestelde commissie mogen geheimhouding opleggen. In de Gemeentewet staat welke stappen moeten worden gezet om geheimhouding op te leggen. De stappen en voorwaarden zijn precies dezelfde voor elke gemeente in Nederland. Alleen staat het elke gemeente wel vrij om er een eigen invulling aan te geven: extra voorwaarden of een eigen systeem van organiseren en archiveren.
Ook het college van Alkmaar mag dus geheimhouding leggen op een document. In dit geval de vaststellingsovereenkomst waarin de afspraken tussen het college en het ziekenhuis in Alkmaar zijn vastgesteld. Maar de enige belangen die mogen worden beschermd door informatie uit de openbaarheid te houden, staan opgesomd in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
De Wob deelt deze belangen op in twee delen: de ‘absolute’ belangen, zoals ‘de eenheid van de Kroon’, de veiligheid van de Staat en bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld en persoonsgegevens die beschermd moeten worden en ‘relatieve’ belangen die moeten worden afgewogen tegen het belang van openbaarheid. Voorbeelden van relatieve belangen zijn economische of financiële belangen van de Staat of andere publiekrechtelijke lichamen zoals gemeenten, informatie over de opsporing en vervolging van strafbare feiten en inspectie, controle en toezicht en het voorkomen van ‘onevenredige bevoordeling of benadeling’ van betrokken personen, rechtspersonen en ‘derden’.
Informatie over milieuzaken is een categorie apart. Kort gezegd weegt bij milieuzaken de openbaarheid van milieu-informatie al snel zwaarder.
Met meel in de mond beslissingen nemen
Als het college informatie met de gemeenteraad wil of moet delen zoals in het geval van de afspraken vast gelegd in de vaststellingsovereenkomst met het ziekenhuis, dan mag het college op deze informatie aan de gemeenteraad geheimhouding leggen. De gemeenteraad moet vervolgens nog wel akkoord gaan met de geheimoplegging. Het college kan namelijk niet zomaar bepalen dat de gemeenteraad informatie geheim houdt. Dit wordt de ‘bekrachtiging’ van de geheimoplegging genoemd. Bekrachtiging moet meteen na het opleggen van de geheimhouding, tijdens de eerstvolgende raadsvergadering, gebeuren. Gebeurt dit niet tijdens de eerstvolgende raadsvergadering, dan vervalt de geheimoplegging direct.
Wordt de geheimoplegging wel op tijd aan de raad voorgesteld en aangenomen door de meerderheid van de aanwezigen bij een vergadering waar minstens de helft van de raadsleden aanwezig is, dan is de geheimoplegging van het college – formeel gezien – ook voor de gemeenteraad een feit. Totdat de gemeenteraad haar opzegt.
Vanaf het moment dat de geheimoplegging bekrachtigd is, controleert de raad dus informatie die voor ieder ander geheim is. Niemand anders kan dan meekijken. Verplichte geheimhouding is dan ook een situatie waar gekozen volksvertegenwoordigers niet graag in verkeren: informatievoorziening naar inwoners toe of van inwoners naar haar raadsleden is dan namelijk onmogelijk.
‘Geheimhouding belemmert ons bij het goed bediscussiëren van het raadsvoorstel dat volgende week in de raad besproken wordt,’ betoogt Paul Verbruggen (PvdA) op de avond dat de raad over de bekrachtiging van de geheimoplegging van de afspraken met het ziekenhuis stemt. Hij verwijst naar de aanstaande vergaderingen van de commissie Ruimte en de gemeenteraad, waar twee van de afspraken met het ziekenhuis besproken moeten worden omdat het college hiervoor toestemming van de raad nodig heeft: een garantstelling van 60 miljoen euro en een wijziging van het bestemmingsplan waardoor 8000 vierkante meter van de Hout gekapt mag worden. Verbruggen en andere oppositiepartijen vinden het onwenselijk om over deze twee afspraken te beslissen terwijl zij niet over de andere afspraken mogen praten.‘Deze geheimhouding maakt dat we met meel in de mond moeten praten’, is zijn conclusie. ‘Het is nogal een garantstelling die u aan ons vraagt en het is nogal een ingreep in het park’, vindt ook Christian Braak van oppositiepartij GroenLinks. ‘Daar zouden we vrij over moeten kunnen praten.’ Maya Bolte (Leefbaar Alkmaar) sluit zich hierbij aan: ‘Als hier zo’n fantastisch voorstel ligt, dan moeten we er toch in openbaarheid over kunnen praten?’
Vier minuten later stemmen alle achttien aanwezige raadsleden van de coalitiepartijen voor, op één na van coalitiepartij D66. Alle oppositiepartijen stemmen tegen, in totaal zestien tegenstemmers. Met twee stemmen verschil is de bekrachtiging een feit. De gemaakte afspraken met het ziekenhuis blijven geheim, totdat de raad haar weer opheft.
Red de Hout: Opheffing van geheimhouding
Op vrijdagmiddag 30 september 2016, vier dagen na de bekrachtiging, wordt journalist Johan Bos gebeld door een oud-collega. ‘Ze willen de Hout slopen, voor het ziekenhuis,’ vertelt hij aan Bos. Tijdens de daaropvolgende raadsvergaderingen beslist de raad inderdaad dat de gemeente voor 60 miljoen euro garant zal staan en zich zal inspannen voor een bestemmingsplan waarbij 8.000 vierkante meter van het stadspark wordt gekapt om de bouwplannen van het ziekenhuis mogelijk te maken. Elk van de raadsvergaderingen hierover wijst ofwel een insprekende inwoner, onder wie Bos, ofwel een oppositielid op het feit dat de verplichte geheimhouding van de andere afspraken en eventuele toezeggingen de discussie over deze beslissing belemmert, maar de geheimhouding wordt niet ingetrokken.
Totdat begin 2017 Bos namens de inmiddels opgezette stichting Red de Hout met een beroep op de Wob verzoekt om openbaarmaking van de vaststellingsovereenkomst.
Sinds 2016 moet een verzoek om openbaarmaking van een document waar geheimhouding op rust, worden opgevat als een verzoek om opheffing van de geheimhouding. Vandaar dat door het verzoek van Red de Hout om openbaarmaking van de afspraken de gemeenteraad – het orgaan van de gemeente dat in dit geval over de opheffing van de geheimhouding beslist – moet beoordelen of de geheimhouding nog van toepassing is.
‘De ten tijde van de ondertekening van de overeenkomst betrokken partijen hebben geen bezwaar (meer) tegen het openbaar maken van de overeenkomst,’ licht het college in het advies aan de raad over het opheffen van de geheimhouding toe. ‘Destijds is om uiteenlopende redenen besloten tot geheimhouding. Inmiddels zijn de ontwikkelingen dermate gevorderd dat verdere geheimhouding niet langer noodzakelijk is.’
Op een avond in april wordt de aanvankelijk geheime vaststellingsovereenkomst in de brievenbus van Red de Hout gestopt. De geheimhouding is opgeheven.
Wat staat er in de vaststellingsovereenkomst dat zo nodig geheim moest blijven?
Veel vragen
In mijn volgende blog ga ik in op de vragen die deze gang van zaken in Alkmaar oproept. Had het college de toezegging aan het ziekenhuis over de geheimhouding wel mogen doen? Is deze wens van het ziekenhuis een legitiem belang op grond waarvan geheimhouding mag worden opgelegd?
Had de gemeenteraad veel vrijer over de geheimhouding kunnen – en moeten – discussiëren in een besloten vergadering in plaats van in de openbaarheid waardoor het inhoudelijk niets kon bespreken volgens de burgemeester?
Dit onderzoek naar openbaarheid en geheimhouding bij gemeenten wordt mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten. Ik publiceer de uitkomsten hier en bij Small Stream Media.