De informatieplicht van bestuurders moet ervoor zorgen dat gekozen volksvertegenwoordigers de informatie hebben om het bestuur te kunnen controleren. Geheimhouding maakt controleren er dan ook niet makkelijker op: je weet wat er speelt en je moet belangrijke beslissingen nemen maar je mag er niet met anderen over praten.

Hoe kan geheimhouding, formeel gezien, worden opgelegd en hoe verloopt dat in de praktijk? Aan de hand van een ‘alledaags’ geheim document in Alkmaar loop ik door het geheimhoudingsproces. Het begin van heel veel vragen over geheimhouding.

Geheime bouwplannen

‘Ik wijs u erop dat u alleen maar “ja” of “nee” kunt zeggen.’ Het zijn de woorden van de burgemeester van Alkmaar, Piet Bruinooge (CDA), in 2016. Hij leidt zoals elke raadsvergadering de raadsleden door de agenda op deze maandagavond 26 september. De vergadering is bij punt 27 aangekomen: het verzoek om geheimhouding van de afspraken tussen het college van burgemeester en wethouders en het ziekenhuisbestuur in Alkmaar, inmiddels onderdeel van de Noordwest Ziekenhuisgroep (NWZ).

NWZ biedt topklinische zorg aan zo’n 1 miljoen inwoners in de regio Noord-Holland-Noord en de Alkmaarse vestiging staat al sinds 1930 in het oudste stadspark van Nederland, de Alkmaarderhout. Voor inwoners van Alkmaar en omstreken: ‘de Hout’.

Al bijna twintig jaar wil het ziekenhuis vernieuwen. Maar over de nieuwste afspraken over de bouwplannen die, vlak voor de zomer, zijn vastgelegd mag niet worden gesproken. Bruinooge herhaalt: ‘Over de inhoud praten kan pas als u de geheimhouding weer opgeheven heeft.’

Afspraken vlak voor het zomerreces

Niet vaak vergadert de gemeenteraad tweemaal in twee weken, maar de agenda van de eerste vergadering na het zomerreces stond zo bomvol dat de vierendertig raadsleden twee avonden nodig hebben. Ook wat de afspraken met het ziekenhuis betreft is er veel gebeurd die zomer: op de laatste dag voor het zomerreces, vrijdag 8 juli 2016, zette burgemeester Bruinooge en de gloednieuwe voorzitter van het ziekenhuisbestuur samen met een medebestuurster hun handtekening onder de afspraken die het college met het ziekenhuis maakte waardoor na bijna twintig jaar gesteggel de ‘vernieuwbouw’ plannen van het ziekenhuis eindelijk mogelijk werden. De verklaring voor het jarenlange gesteggel hangt natuurlijk af van aan wie je het vraagt: de PvdA blokkeerde sinds 2004 alle plannen in de Hout en op andere locaties binnen de gemeentegrens van Alkmaar, reden voor coalitiepartners VVD en CDA om in 2011 een motie van wantrouwen in te dienen. Gevolg: het college viel. Eerst werd alles in het werk gesteld om het ziekenhuis net over de Alkmaarse grens in Heerhugowaard vanaf de grond af op te bouwen, maar ook die plannen gingen niet door. In 2014 deed het Alkmaarse college de toezegging ‘er alles aan te doen het ziekenhuis in Alkmaar te behouden’. Veel tijd, geld en frustratie later stond daar in april 2016 nog steeds hetzelfde ziekenhuis in de Hout. Maar zowel het ziekenhuisbestuur als het college van Alkmaar had niet stilgezeten.

Als die vrijdag 8 juli 2016 na al die jaren onderhandelen de handtekeningen onder de afspraken worden gezet, doet het college op verzoek van het ziekenhuis nog één toezegging: we houden deze vaststellingsovereenkomst vertrouwelijk en delen de inhoud met de raad, maar onder oplegging van geheimhouding.

De maandag na het weekend, op 11 juli 2016, sturen gemeente en ziekenhuis een persbericht de wereld in. De gemeente deelt daarin mee dat het ‘eensgezind en constructief’ heeft meegedacht met de Noordwest Ziekenhuisgroep ‘vanuit een positieve grondhouding’ over de mogelijkheden om toekomstbestendige gezondheidszorg voor de regio Noord-Holland-Noord in Alkmaar te faciliteren. Maar wat er precies is afgesproken, weet op dat moment alleen het college.

Hoe kan die toegezegde geheimhouding, formeel gezien, worden opgelegd en hoe is dat in Alkmaar, in de praktijk, verlopen?

Het belang van geheimhouding

Zowel het college van burgemeester en wethouders als de burgemeester zelf, de gemeenteraad of een door het college, de burgemeester of de raad ingestelde commissie mogen geheimhouding opleggen. In de Gemeentewet staat welke stappen moeten worden gezet om geheimhouding op te leggen. De stappen en voorwaarden zijn precies dezelfde voor elke gemeente in Nederland. Alleen staat het elke gemeente wel vrij om er een eigen invulling aan te geven: extra voorwaarden of een eigen systeem van organiseren en archiveren.

Ook het college van Alkmaar mag dus geheimhouding leggen op een document. In dit geval de vaststellingsovereenkomst waarin de afspraken tussen het college en het ziekenhuis in Alkmaar zijn vastgesteld. Maar de enige belangen die mogen worden beschermd door informatie uit de openbaarheid te houden, staan opgesomd in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

De Wob deelt deze belangen op in twee delen: de ‘absolute’ belangen, zoals ‘de eenheid van de Kroon’, de veiligheid van de Staat en bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld en persoonsgegevens die beschermd moeten worden en ‘relatieve’ belangen die moeten worden afgewogen tegen het belang van openbaarheid. Voorbeelden van relatieve belangen zijn economische of financiële belangen van de Staat of andere publiekrechtelijke lichamen zoals gemeenten, informatie over de opsporing en vervolging van strafbare feiten en inspectie, controle en toezicht en het voorkomen van ‘onevenredige bevoordeling of benadeling’ van betrokken personen, rechtspersonen en ‘derden’.
Informatie over milieuzaken is een categorie apart. Kort gezegd weegt bij milieuzaken de openbaarheid van milieu-informatie al snel zwaarder.

Met meel in de mond beslissingen nemen

Als het college informatie met de gemeenteraad wil of moet delen zoals in het geval van de afspraken vast gelegd in de vaststellingsovereenkomst met het ziekenhuis, dan mag het college op deze informatie aan de gemeenteraad geheimhouding leggen. De gemeenteraad moet vervolgens nog wel akkoord gaan met de geheimoplegging. Het college kan namelijk niet zomaar bepalen dat de gemeenteraad informatie geheim houdt. Dit wordt de ‘bekrachtiging’ van de geheimoplegging genoemd. Bekrachtiging moet meteen na het opleggen van de geheimhouding, tijdens de eerstvolgende raadsvergadering, gebeuren. Gebeurt dit niet tijdens de eerstvolgende raadsvergadering, dan vervalt de geheimoplegging direct.

Wordt de geheimoplegging wel op tijd aan de raad voorgesteld en aangenomen door de meerderheid van de aanwezigen bij een vergadering waar minstens de helft van de raadsleden aanwezig is, dan is de geheimoplegging van het college – formeel gezien – ook voor de gemeenteraad een feit. Totdat de gemeenteraad haar opzegt.

Vanaf het moment dat de geheimoplegging bekrachtigd is, controleert de raad dus informatie die voor ieder ander geheim is. Niemand anders kan dan meekijken. Verplichte geheimhouding is dan ook een situatie waar gekozen volksvertegenwoordigers niet graag in verkeren: informatievoorziening naar inwoners toe of van inwoners naar haar raadsleden is dan namelijk onmogelijk.

‘Geheimhouding belemmert ons bij het goed bediscussiëren van het raadsvoorstel dat volgende week in de raad besproken wordt,’ betoogt Paul Verbruggen (PvdA) op de avond dat de raad over de bekrachtiging van de geheimoplegging van de afspraken met het ziekenhuis stemt. Hij verwijst naar de aanstaande vergaderingen van de commissie Ruimte en de gemeenteraad, waar twee van de afspraken met het ziekenhuis besproken moeten worden omdat het college hiervoor toestemming van de raad nodig heeft: een garantstelling van 60 miljoen euro en een wijziging van het bestemmingsplan waardoor 8000 vierkante meter van de Hout gekapt mag worden. Verbruggen en andere oppositiepartijen vinden het onwenselijk om over deze twee afspraken te beslissen terwijl zij niet over de andere afspraken mogen praten.‘Deze geheimhouding maakt dat we met meel in de mond moeten praten’, is zijn conclusie. ‘Het is nogal een garantstelling die u aan ons vraagt en het is nogal een ingreep in het park’, vindt ook Christian Braak van oppositiepartij GroenLinks. ‘Daar zouden we vrij over moeten kunnen praten.’ Maya Bolte (Leefbaar Alkmaar) sluit zich hierbij aan: ‘Als hier zo’n fantastisch voorstel ligt, dan moeten we er toch in openbaarheid over kunnen praten?’

Vier minuten later stemmen alle achttien aanwezige raadsleden van de coalitiepartijen voor, op één na van coalitiepartij D66. Alle oppositiepartijen stemmen tegen, in totaal zestien tegenstemmers. Met twee stemmen verschil is de bekrachtiging een feit. De gemaakte afspraken met het ziekenhuis blijven geheim, totdat de raad haar weer opheft.

Red de Hout: Opheffing van geheimhouding

Op vrijdagmiddag 30 september 2016, vier dagen na de bekrachtiging, wordt journalist Johan Bos gebeld door een oud-collega. ‘Ze willen de Hout slopen, voor het ziekenhuis,’ vertelt hij aan Bos. Tijdens de daaropvolgende raadsvergaderingen beslist de raad inderdaad dat de gemeente voor 60 miljoen euro garant zal staan en zich zal inspannen voor een bestemmingsplan waarbij 8.000 vierkante meter van het stadspark wordt gekapt om de bouwplannen van het ziekenhuis mogelijk te maken. Elk van de raadsvergaderingen hierover wijst ofwel een insprekende inwoner, onder wie Bos, ofwel een oppositielid op het feit dat de verplichte geheimhouding van de andere afspraken en eventuele toezeggingen de discussie over deze beslissing belemmert, maar de geheimhouding wordt niet ingetrokken.

Totdat begin 2017 Bos namens de inmiddels opgezette stichting Red de Hout met een beroep op de Wob verzoekt om openbaarmaking van de vaststellingsovereenkomst.

Sinds 2016 moet een verzoek om openbaarmaking van een document waar geheimhouding op rust, worden opgevat als een verzoek om opheffing van de geheimhouding. Vandaar dat door het verzoek van Red de Hout om openbaarmaking van de afspraken de gemeenteraad – het orgaan van de gemeente dat in dit geval over de opheffing van de geheimhouding beslist – moet beoordelen of de geheimhouding nog van toepassing is.

‘De ten tijde van de ondertekening van de overeenkomst betrokken partijen hebben geen bezwaar (meer) tegen het openbaar maken van de overeenkomst,’ licht het college in het advies aan de raad over het opheffen van de geheimhouding toe. ‘Destijds is om uiteenlopende redenen besloten tot geheimhouding. Inmiddels zijn de ontwikkelingen dermate gevorderd dat verdere geheimhouding niet langer noodzakelijk is.’
Op een avond in april wordt de aanvankelijk geheime vaststellingsovereenkomst in de brievenbus van Red de Hout gestopt. De geheimhouding is opgeheven.

Wat staat er in de vaststellingsovereenkomst dat zo nodig geheim moest blijven?

Veel vragen

In mijn volgende blog ga ik in op de vragen die deze gang van zaken in Alkmaar oproept. Had het college de toezegging aan het ziekenhuis over de geheimhouding wel mogen doen? Is deze wens van het ziekenhuis een legitiem belang op grond waarvan geheimhouding mag worden opgelegd?

Had de gemeenteraad veel vrijer over de geheimhouding kunnen – en moeten – discussiëren in een besloten vergadering in plaats van in de openbaarheid waardoor het inhoudelijk niets kon bespreken volgens de burgemeester?

---

Dit onderzoek naar openbaarheid en geheimhouding bij gemeenten wordt mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten. Ik publiceer de uitkomsten hier en bij Small Stream Media.

‘We worden permanent, permanent, niet geïnformeerd. We kunnen onze taak niet doen, we kunnen niet rechtzetten wat er fout gaat’, concludeert Tweede Kamerlid Renske Leijten (SP), zichtbaar geëmotioneerd. Het is woensdagavond 17 juni 2020 en na vier uur vergaderen slaat de klok inmiddels half negen. Haar Tweedekamergenoot Pieter Omzigt reageert even later met minstens zo veel emotie op de staatssecretaris van Financiën, Alexandra van Huffelen: ‘Dit is echt heel pijnlijk. […] We zitten hier Sherlock Holmes te spelen! Dit is geen detective-spelletje, maar dat is wel wat we geworden zijn de afgelopen drie jaar, in deze kamer.’

Leijten (SP) en Omzigt (CDA) zetten zich al drie jaar in om informatie boven tafel te krijgen over het onterecht stopzetten en terugvorderen door de Belastingdienst van duizenden euro’s kinderopvangtoeslag bij 232 gezinnen. Bovendien zijn daarnaast nog eens duizenden ouders jarenlang ten onrechte als fraudeur bestempeld. Maar wie erachter probeert te komen hoe dit systemisch fout heeft kunnen gaan moet diep graven.

Controle op het bestuur

De Tweede Kamer heeft een informatieachterstand waardoor de controlerende macht van Nederland onvoldoende functioneert. Zowel landelijk als op gemeentelijk niveau, waar steeds meer uitvoerende taken naartoe worden verplaatst, moeten het parlement en gemeenteraden vechten om hun controlefunctie serieus te kunnen uitvoeren. Met oplopende frustraties als gevolg.

Leijten en Omzigt hun woede gaat over de informatieachterstand van Tweede Kamerleden die juist als taak hebben om de uitvoerende beslissingen van het kabinet te controleren, waaronder de verantwoordelijkheden van het ministerie van Financiën zoals belastinginning en fraudebestrijding. De Tweede Kamer is bij die controlerende taak afhankelijk van informatie die het kabinet haar geeft, in het geval bij monde van de staatssecretaris van Financiën.

De informatieplicht van het kabinet is geregeld in artikel 68 van de Grondwet waar staat dat ministers en staatssecretarissen de informatie dienen te verstrekken waar Kamerleden om vragen. Vandaar dat Leijten en Omzigt zo gefrustreerd zijn als er wederom documenten opduiken die niet eerder met de Tweede Kamer zijn gedeeld terwijl zij er wel om gevraagd hebben.

Nieuw: informatieplicht college

Op gemeenteniveau is eveneens sprake van een verdeling tussen de uitvoerende en controlerende macht: het college van burgemeester en wethouders – het bestuur – bestuurt en de gemeenteraad – bestaande uit gekozen volksvertegenwoordigers – controleert. Maar bij gemeenten bestaat deze scheiding der macht pas sinds 2002, toen de wet ‘dualisering gemeentebestuur’ in werking trad. Tot dat moment waren het college en de gemeenteraad juist stevig met elkaar vervlochten: de gemeenteraad stelde na de gemeenteraadsverkiezingen vanuit haar midden het college van wethouders samen en de wethouders bleven lid van de gemeenteraad. Bovendien had de gemeenteraad net als het college uitvoerende taken. Dat veranderde in 2002 en de Gemeentewet werd aangepast om aan deze nieuwe werkelijkheid te voldoen.

De informatieplicht van het college van burgemeester en wethouders deed toen haar intrede in de Gemeentewet: het college is verplicht om de gemeenteraad ‘alle inlichtingen te verschaffen die de raad voor de uitoefening van de controle nodig heeft’.

Informatieplicht in de praktijk

In de praktijk kan het zo zijn dat informatie die door volksvertegenwoordigers gevraagd wordt nog niet voorhanden is of dat de kosten en moeite van het openbaren van de gevraagde informatie volgens het bestuur niet opwegen tegen het belang van het verschaffen ervan. Ook mogen documenten die zijn opgesteld ‘ten behoeven van intern beraad’ worden geweigerd. Dit zodat ambtenaren het bestuur in alle vrijheid kunnen adviseren. Soms worden bij wijze van compromis deze documenten wel verstrekt, maar dan worden namen en ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ weggelakt.

Bestuurders, zowel het gemeentecollege als het kabinet, mogen bepaalde informatie ook helemaal achterhouden. Maar dit achterhouden van informatie mag slechts onder ‘zwaarwegende omstandigheden’ en alleen op grond van het ‘openbaar belang’. Sterker nog: dan móet de informatie  worden achtergehouden. Wat er precies onder openbaar belang valt, staat niet in de wet omschreven. Voorbeelden zijn informatie die betrekking heeft op ‘de persoonlijke levenssfeer van derden’ of zaken die nog bij de rechter liggen. Het bestuur moet afwegen of informatie aan die criteria voldoet. Na zo’n afweging van het bestuur is het aan de volksvertegenwoordigers om politieke gevolgen te verbinden aan de afweging. Deze gevolgen kunnen ver strekken: als zij het niet met de geheimverklaring mee eens zijn, leidt een door de meerderheid gesteunde motie van wantrouwen tot het aftreden van een minister of een wethouder.

Geheim!

Waar komt ‘geheimhouding’ dan om de hoek kijken?

Om geheimhouding te begrijpen is het belangrijk om de informatiestroom van het bestuur naar volksvertegenwoordigers aan de ene kant en de informatiestroom van het bestuur en volksvertegenwoordigers naar buiten toe aan de andere kant goed uit elkaar te houden.

In bovengeschetste situaties gaat het steeds om de informatiestroom van het bestuur naar volksvertegenwoordigers. Op rijksniveau van het kabinet – de ministers en alle taken waar zij verantwoordelijk voor zijn – naar de Tweede Kamer en op gemeenteniveau van het college naar de gemeenteraad. Deze informatiestroom is voor volksvertegenwoordigers cruciaal bij het controleren van de uitvoerende macht.

Geheimhouding daarentegen gaat over informatie naar buiten toe. Vandaar ook dat betrokken burgers en journalisten als zij om informatie vragen bij het kabinet of het college tegen geheimhouding aan kunnen lopen.

Volksvertegenwoordigers hebben bij geheimhouding overigens wél het laatste woord over of iets naar buiten toe geheim mag (of moet) worden gehouden of niet. Zij zijn immers de controleurs van de uitvoerende macht, ook – juist – als die vindt dat iets geheim moet worden gehouden.

Hoe geheimhouding (niet) werkt

In het geval van de Tweede Kamer en de strijd om openbaring van informatie vanuit het ministerie van Financiën over de ‘zware overtredingen’ bij de belastingdienst worden Leijten en Omzigt bij hun controlerende taak flink gestimuleerd ‘van buitenaf’ door landelijke media waaronder, aanhoudend, RTL Nieuws en dagblad Trouw. Niet alleen door de overheidsinformatie die journalisten opvragen en over publiceren maar ook omdat, als zij tegen geheimhouding aanlopen, het bestuur en de volksvertegenwoordigers zich dienen af te vragen of de geheimhouding (nog) wel terecht is.

Stimulans vanuit de media is er bij veel gemeenten een stuk minder. Controle van buitenaf moet dan bij betrokken inwoners vandaan komen.

In mijn volgende artikel laat ik aan de hand van de geheime afspraken tussen het ziekenhuis in Alkmaar en de gemeente Alkmaar zien hoe geheimhouding én het openbaar maken van geheime informatie door betrokken burgers in de praktijk (niet) werkt.

---

Dit onderzoek naar openbaarheid en geheimhouding bij gemeenten wordt mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten. Ik publiceer de uitkomsten hier en bij Small Stream Media.

Stel je voor: je loopt met een boze meneer Bos in een bos in Alkmaar. Al een jaar vecht hij moedig tegen een beslissing van zijn gemeente: in het oudste stadsbos van Nederland mag een oppervlakte van 8.000 vierkante meter eeuwenoude bomen worden gekapt voor de ‘vernieuwbouw’ van het Noordwest Ziekenhuis dat middenin dit stadsbos staat. Johan Bos is daar faliekant tegen, maar voelt zich niet gehoord. Niet zo gek ook, want de afspraken tussen de gemeente en het ziekenhuis zijn een jaar lang geheim geweest. Pas na een lange procedure is de overeenkomst openbaar gemaakt. Maar de 10-0 achterstand die Bos opliep kan dan al niet meer worden ingehaald.

Johan Bos, screenshot uit interview met NH Nieuws (juni 2017)

Openbaarheid van bestuur

Met het verhaal van Bos en zijn strijd maakte ik in 2017 mijn eerste meters in de journalistiek, voor onderzoeksplatform Follow the Money. Bos, die zelf jaren journalist is geweest bij het Noordhollands Dagblad, had van de geheime afspraken gehoord. ‘Er is een overeenkomst maar die is geheim,’ hoorde hij destijds een collega aan de telefoon zeggen. Het enige wat via de media naar buiten lekte, was de 8.000 m2 houtkap. Zowel de kap als de geheimhouding maakte Bos woedend.

Er werd een beroep gedaan op de Wet openbaarheid van bestuur door Red de Hout, een door Bos speciaal voor zijn strijd opgerichte stichting. Op een avond werd de aanvankelijk geheime overeenkomst aan het adres van de stichting in de brievenbus gestopt. De meeste informatie was toen door dit verzoek al bekend, behalve dat bovenop de 8.000 vierkante meter nog eens 3.500 vierkante meter houtkap aan het ziekenhuis beloofd waren voor extra parkeerplaatsen. Bos vond dit een bevestiging van het achterbakse spelletje dat gespeeld werd door de zittende wethouders en de burgemeester. ‘Het stinkt, maar je weet niet waar de geur vandaan komt’, duidde hij zijn perspectief, met een goed gevoel voor symboliek gezien de geur van daslook – uienplant – die tijdens onze wandeling overal in ‘de Hout’ hing. Voor mij was het aanleiding voor de vraag: hoe zijn openbaarheid en geheimhouding binnen gemeenten geregeld en hoe gaat dat er in de praktijk aan toe?

Gemeentegeheimen

Ik schreef vier artikelen over de bouwplannen van het ziekenhuis en de strijd van Bos, wiens stichting zeer snel groeide, maar bleef zitten met die vraag. En naarmate ik meer over de gang van zaken in Alkmaar te weten kwam, nam ook mijn nieuwsgierigheid naar geheimhouding toe: waarom waren de afspraken tussen de gemeente en het ziekenhuis in eerste instantie geheim gehouden? Aan welke regels moet geheimhouding voldoen en hoe kan geheimhouding weer opgeheven worden? Uit gesprekken met inwoners en gemeenteraadsleden van Alkmaar bleek dat niemand precies wist hoe het zat. Ik sprak steeds meer inwoners en gemeenteraadsleden uit andere gemeenten die dit ook niet wisten. Deze onduidelijkheid heeft voor een aantal raadsleden in Nederland zelfs tot serieuze gevolgen geleid: op het ‘lekken’ van geheime informatie staat een boete van meer dan twintigduizend euro en zelfs een jaar gevangenisstraf.

Collega-journalisten bij wie ik naar hun ervaring met geheime documenten vroeg, bevestigden dat ze in hun onderzoek vroeg of laat tegen geheime documenten aanlopen en óók niet goed wisten wat ze met die geheimhouding aan moesten.

Drie jaar later start ik met subsidie van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten een journalistiek onderzoek naar geheimhouding bij gemeenten: Gemeentegeheimen.

In het volgende artikel leg ik uit wat de informatieplicht van bestuurders zowel landelijk als op gemeente niveau inhoudt en hoe deze informatieplicht zich (niet) verhoudt tot ‘geheimhouding’.

Meer over het onderzoek voor Follow the Money

---

Dit onderzoek naar openbaarheid en geheimhouding bij gemeenten wordt mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten. Ik publiceer de uitkomsten hier en bij Small Stream Media.