Overheidsinformatie geheim verklaren, dat mag. In sommige gevallen moet het zelfs. Maar er gelden wel regels die bepalen wat, wanneer, hoe en voor hoe lang geheimhouding opgelegd mag worden. De Rekenkamers van Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag concludeerden begin 2021 dat er meer geheim wordt gehouden dan noodzakelijk is, de geheimhouding onvoldoende gemotiveerd wordt en de duur van de geheimhouding niet concreet genoeg is. Onderzoeksjournalisten Liset Hamming en Olivia den Hollander bekijken in het project Gemeentegeheimen hoe dit zit in de rest van Nederland.
Uit het onderzoek Gemeentegeheimen blijkt dat bijna álle Nederlandse gemeenten te veel, te lang en zonder voldoende motivering geheim verklaren. Bovendien zijn er maar een paar gemeenten die zicht hebben op wélke documenten geheim zijn verklaard.
Hoe controleer je de macht?
Voor dit onderzoek diende Liset Hamming in 2020 bij alle 355 gemeenten in Nederland een Wob-verzoek in. Met een Wob-verzoek kan iedereen in Nederland aan een overheidsorgaan, zoals de gemeente, om openbaarheid van overheidsinformatie vragen. Dat regelt de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Om antwoord te krijgen op de vraag welke documenten binnen de gemeente geheim zijn verklaard, vroeg Hamming om een overzicht en de onderliggende geheimhoudingsbesluiten. Ter informatie vroeg zij of de gemeente beleid heeft ontwikkeld om duidelijkheid te scheppen over hoe de gemeente met geheimhouding omgaat.
Bij 347 gemeenten diende Hamming dit verzoek in per e-mail, de overige acht gemeenten bleken namelijk geen e-mailadres tot hun beschikking te hebben. Helaas weigert anno 2020 nog steeds 60 procent van de Nederlandse gemeenten (namelijk 211 van de 355) om de informatieverzoeken in behandeling te nemen die per mail zijn ingediend. Pogingen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten om gemeenten aan te zetten tot het beantwoorden van Wob-verzoeken per mail ten spijt. Bij 85% van deze gemeenten (namelijk 182 van de 211) worden Wob-verzoeken zelfs alleen per post aangenomen, ook een mogelijkheid om een Wob-verzoek via een digitaal formulier op de website van de gemeente in te dienen is er niet. Overigens kan het zijn dat deze aantallen nog groter zijn, want 43 gemeenten hebben helemaal niet gereageerd op het Wob-verzoek van Hamming.
Welke informatie is geheim binnen uw gemeente?
De openbare weg loopt blijkbaar bij het overgrote deel van de gemeenten nog via de brievenbus. In het artikel “Informatie opvragen bij je gemeente? Eerst een printer kopen!” introduceerden we eind vorig jaar deze conclusie. Tot zover de openbaarheid van buiten naar binnen toe.
Van de 355 ingediende Wob-verzoeken hebben 101 gemeenten, een derde van het totaal, uiteindelijk wél inhoudelijk antwoord gegeven op de vraag welke documenten er geheim zijn. Van Waadhoeke tot Voerendaal en van Veere tot Westerwolde krijgen we voor het eerst zicht op hoe met geheimhouding wordt omgaan.
De helft van de gemeenten heeft geen aanvullend beleid ontwikkeld over in welke gevallen en hoe geheimhouding in de gemeente moet worden toegepast.
Driekwart van de gemeenten kon geen overzicht meesturen waarin terug te vinden is welke documenten (wanneer, door wie, waarom en hoe lang) geheim zijn verklaard. Soms was dit omdat er in de afgelopen twee jaar slechts een paar documenten geheim verklaard waren en een overzicht volgens de gemeente dus niet nodig is. Het overige kwart dat wel een overzicht meestuurde, maakte dit overzicht meestal op ons verzoek.
Bovendien worden vaak gehele documenten en soms hele dossiers geheim verklaard, terwijl de geheimhouding zich in principe op slechts een bijlage kan richten. Zo verklaart de gemeente Beekdaelen hele dossiers geheim, zoals het dossier “aanschaf onroerend goed”. De gemeente Middelburg houdt het overzicht met geheime documenten zelf geheim. De gemeente Tholen heeft daarentegen, net als onder andere de gemeenten Almere, Capelle aan den IJssel Oisterwijk en Hoorn, wel een overzicht met geheime documenten dat openbaar is, maar daarbij bestaat de vraag of en zo ja waar en hoe dit overzicht daadwerkelijk te vinden is. Op de website van de gemeente Zeist staat het overzicht wel op een vindbare, logische plek maar slechts tot en met 2019 en zonder de reden van geheimhouding en zonder aan te geven tot wanneer de geheimhouding loopt.
Bijna geen enkele gemeente geeft aan tot wanneer geheimhouding wordt opgelegd. Bijvoorbeeld de gemeente Zoetermeer. In de periode van 1 augustus 2012 tot 1 februari 2020 verklaarde zij 73 van de 113 geheime documenten voor onbepaalde tijd geheim. In Castricum staat in het overzicht bij de 10 documenten die geheim verklaard zijn in 2018 meestal ‘niet opgenomen’ als termijn en bij de 9 documenten die geheim verklaard zijn in 2019 staat: “Totdat de geheimhouding wordt opgeheven”.
De gemeente Tholen vermeldt net als Almere op het overzicht niet de motivatie voor de geheimhouding. En dat is geen uitzondering: er zijn nauwelijks gemeenten die motiveren waarom ze een stuk geheim verklaren, laat staan dat dit wordt bijgehouden in een overzicht. Bijna alle gemeenten beperken zich tot de algemene vermelding van het wetsartikel met een van de mogelijke redenen. Hierbij komen “de economische of financiële belangen van de Staat of de andere publiekrechtelijke lichamen” zoals genoemd in artikel 10 lid 2 sub b van de Wob en “het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden”, uit artikel 10 lid 2 sub g van de Wob, verreweg het meest voor.
Tot slot zijn de onderliggende geheimhoudingsbesluiten meestal weliswaar openbaar, maar onvindbaar. Zo verwijst de gemeente Almelo in haar besluit naar de website van de gemeente waar de agenda’s staan van alle vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders en die van de raad. Achterhalen of geheimhouding is opgelegd, kan daar alleen door alle afzonderlijke vergaderingen aan te klikken en alle daarbij opgenomen bijlagen te doorzoeken. Een behoorlijk tijdrovende klus dus. Daarmee is de gang van zaken rondom geheimhouding lastig, zo niet onmogelijk te controleren van buitenaf.
Benieuwd naar hoe jouw gemeente geheimhouding toepast? Bekijk hier de resultaten van het project Gemeentegeheimen.
Kritiek op geheimhouding
Als we hoogleraar Solke Munneke de resultaten voorleggen, onderstreept hij het belang van openbaarheid in een democratische rechtsstaat: “De gemeente moet terughoudend zijn met het opleggen van geheimhouding want bij misbruik vervalt ook de acceptatie van de geheimhouding. Dat leidt tot ergernis, lekken en anonieme bronnen. En dan beland je in een cultuur waar je niet in wilt zitten. Openbaarheid is de hoofdregel en dat mag je als burger dan ook verwachten.”
De bovengenoemde uitkomsten van het Gemeentegeheimen onderzoek komen overeen met wat Munneke voorbij ziet komen: “Er is geen wettelijke verplichting om aan te geven hoe lang iets geheim moet blijven. Over de duur van de geheimhouding wordt dan ook van te voren vaak niks gezegd. Maar opheffen vindt niet of nauwelijks plaats. Op den duur vergeet iedereen het geheim verklaarde document.
Munneke geeft aan dat er in de praktijk bij gemeenteraadsleden veel onduidelijkheid is over hoe geheimhouding in de praktijk moet plaatsvinden. “Het motiveren van geheimhoudingsbesluiten is wel wettelijk verplicht, maar gaat vaak erg beknopt. Dan wordt er wel een grond genoemd, maar dat is niet hetzelfde als een motivering. Terwijl veel gemeentebesturen menen dat ze de beslissing daarmee wel gemotiveerd hebben”, aldus Munneke. Die onduidelijkheid kan raadsleden soms duur komen te staan. Zo ook in de zomer van 2020, toen raadslid Martin Damen van de PvdA/GroenLinks-fractie in de gemeente Zuidplas verdacht werd van het schenden van zijn geheimhoudingsplicht.
Damen had in de regionale krant en via sociale media kritiek geuit op geheimhouding van informatie over een groot bouwproject. Damen meende dat meer geheim werd gehouden dan noodzakelijk was. Volgens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente schond Damen hiermee zijn plicht om zijn mond te houden over de geheime stukken. Maar het integriteitsbureau dat zijn zaak onderzocht, concludeerde dat deze verdenkingen van het college onterecht waren. Vanwege Damens verantwoordelijkheid richting de kiezer was het volgens het bureau begrijpelijk dat hij de geheimhouding in het openbaar bekritiseerde.
Toch liep Damen hier een behoorlijk risico. Artikel 272 van het wetboek van strafrecht, over de strafbaarstelling van het schenden van geheimhouding, liegt er namelijk niet om: een jaar gevangenisstraf of een geldboete van twintigduizend euro. Hij kwam er in dit geval met de schrik vanaf. Damen staat nog volledig achter zijn standpunt: “Alles wordt maar geheim verklaard. Dat kun je als partij niet verantwoorden aan je achterban. Je doet daarmee het democratisch proces geweld aan”.
Monddood
Het initiatief voor het opleggen van geheimhouding ligt bij het college van burgemeester en wethouders, de burgemeester, de raad of een raadscommissie. Zowel mondelinge als schriftelijke informatie kan geheim worden verklaard en iedereen die kennis neemt van geheime informatie is verplicht tot geheimhouding.
Geheimhouding is soms heel belangrijk, denk aan een aanbesteding door de gemeente waarbij het gemeentelijke budget niet bekend mag worden: inschrijvers op de aanbesteding zouden daar anders misbruik van kunnen maken en een hogere prijs kunnen bedingen. Door geheimhouding op te leggen bij het delen van documenten met de raad of individuele raadsleden, zoals het budget voor een aanbesteding, kunnen burgemeester en wethouders de raad informeren en kan de raad het college over de inhoud bevragen waardoor de controlerende macht haar werk kan doen. Mooi, zou je denken. Maar tijdens raadsvergaderingen komen ook allerlei onderwerpen voorbij waarbij raadsleden niet over de benodigde kennis beschikken. Raadsleden zijn dan afhankelijk van derden: de achterban, externe adviseurs maar ook de burgemeester en wethouders zelf. Als stukken geheim zijn en zeker als dit zonder motivering wordt medegedeeld in plaats van besproken, dan is informatie inwinnen niet mogelijk en worden raadsleden monddood gemaakt.
Marielys Roos, fractievoorzitter van Hart voor Bloemendaal, jurist en sinds 2014 raadslid in de gemeente Bloemendaal, kwam er in tegenstelling tot Damen niet met de schrik vanaf. In 2016 werd zij door de strafrechter veroordeeld tot een voorwaardelijke werkstraf van zestig uur wegens het delen van geheime stukken uit het dossier ‘Elswout’. Volgens Roos waren de stukken formeel niet geheim op het moment dat zij ermee naar buiten trad omdat het college de geheimhouding niet volgens de regels had opgelegd en bovendien zelf al met informatie naar buiten was getreden. In hoger beroep werd ze opnieuw in het ongelijk gesteld. Tegen deze uitspraak van het Gerechtshof is Roos inmiddels in cassatie gegaan bij de Hoge Raad, maar in de tussentijd heeft ze wel een strafblad. “Bovendien komt elke melding van de burgemeester, die mij liever ziet gaan dan komen, als aantekening bij de politie in mijn dossier terecht.” Volgens Roos zijn raadsleden volstrekt onveilig bij verdenkingen van schending van geheimhouding. Maar Roos laat zich niet afschrikken: begin juli verzette zij zich wederom tegen het college van de gemeente Bloemendaal, die het schikkingsbedrag dat de gemeente na 12 jaar strijd met de broers Slewes over het landgoed Elswoutshoek is overeengekomen, geheim verklaarde. Pas toen Roos de accountant van de gemeente hierover waarschuwde, werd onder zijn druk het totaalbedrag van 750.000 euro toch openbaar gemaakt en in de jaarrekening opgenomen.
Al twintig jaar onvoldoende
In een enquête uit 2014 door het onderzoeksjournalistieke programma Reporter Radio in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, gaf de helft van de raadsleden aan dat zij de motivering voor geheimhouding door burgemeester en wethouders gebrekkig vonden. Daarnaast meenden raadsleden te weinig kennis te hebben van de regels. In 2016 stuurde voormalig minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een toelichting met uitleg over de toepassing van de geheimhoudingsprocedure.
De verwarring en kritiek onder raadsleden verdwenen echter niet. In 2017 organiseerden de regionale omroepen in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden opnieuw een enquête. Daarin gaf meer dan de helft van de raadsleden aan zich door geheimhouding belemmerd te voelen. De controle op het bestuur is lastiger uit te voeren als raadsleden bepaalde onderwerpen niet vrijelijk kunnen bespreken of onderzoeken, geen deskundigen kunnen raadplegen en hun mening niet met hun achterban kunnen delen. Een derde van de raadsleden stelde in de enquête zelfs dat burgemeester en wethouders geheimhouding gebruiken om misstanden uit de openbaarheid te houden.
Overigens kan dat ook gebeuren als geheimhouding niét wordt toegepast, zoals in de gemeente Goes, die geen aanvullend beleid heeft ontwikkeld voor het nemen van beslissingen over geheimhouding. Zij antwoordde dat de gemeente maar eens per jaar geheimhouding oplegt en gevoelige informatie verder vertrouwelijk behandelt. Dat roept vragen op omdat de term ‘vertrouwelijk’ niet wettelijk geregeld is. Volgens welke regels of welk beleid behandelt de gemeente die vertrouwelijke stukken?
Geheimhouding bij de grote vier
Dit alles bevestigt het beeld dat de rekenkamers van de vier grote steden lieten zien.
De rekenkamers van Amsterdam en Den Haag begonnen met onderzoek binnen hun gemeenten, gevolgd door een quickscan door de rekenkamers van Rotterdam en Utrecht voor een vergelijking tussen de vier grote steden. De bevindingen van de vier rekenkamers laten zien dat er in de grote gemeenten nog altijd veel mis gaat en uit het onderzoek Gemeentegeheimen blijkt dat dit zich niet tot alleen de grote gemeenten beperkt. Er wordt in Nederland, landelijk, te veel, te lang, ongemotiveerd en oncontroleerbaar geheim verklaard.
Hans Egtberts, bestuurslid van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en zelf raadslid in de gemeente Duiven, herkent de problemen die de laatste jaren aan de oppervlakte zijn gekomen. Zijn vereniging is in overleg met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en pleit daarbij voor een aantal oplossingen van hogeraf, zoals het verplichten tot het bijhouden van een register met geheime documenten, het selectief geheimhouden door slechts delen van documenten geheim te verklaren en het motiveren van geheimhoudingsbesluiten. Maar Egtberts vindt dat raadsleden ook de hand in eigen boezem moeten steken. “Als het college iets geheim wil verklaren en de raad moet daarover beslissen, dan moeten raadsleden kritisch doorvragen en niet klakkeloos het college volgen.” Egtberts vindt dat geheimverklaringen zich moeten beperken tot het noodzakelijke: “Het kan niet zo zijn dat bewoners, bedrijven, verenigingen en stichtingen die afhankelijk zijn van de gemeenten niet weten wat er speelt. Die moeten erop kunnen vertrouwen dat wat er in de kluis ligt, ook absoluut in de kluis hoort. En dat de rest op straat mag liggen.”
Benieuwd naar hoe jouw gemeente geheimhouding toepast? Bekijk hier de resultaten van het project Gemeentegeheimen.
Dit onderzoek naar openbaarheid en geheimhouding bij gemeenten wordt mede mogelijk gemaakt door het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten. Ik publiceer de uitkomsten hier en bij Small Stream Media.
Geef een reactie